Perito y Tasador

Recibe nuestro boletín

Suscríbete a nuestra newsletter y te mantendremos informado:

El TC anula la corrección del valor del suelo rural “hasta un máximo del doble”

noviembre 10
11:07 2014

Se declara inconstitucional el art. 23.1 LS que permite que  valor del suelo rural pueda ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización

El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre de3 2014 (BOE del 7 de octubre de 2014) acaba de declarar la nulidad del inciso “hasta un máximo del doble” del artículo 23.1,a) del Texto Refundido de la Ley estatal de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

La Constitución no exige, pues, que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de éstos, consintiendo así pues al legislador estatal un margen de apreciación para instituir distintas modalidades de valoración. Tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y, más concretamente, a la clasificación que éste prevea para el terreno. Este criterio podría considerarse preferible, como lo entienden en su demanda los diputados recurrentes; pero la controversia se desplazaría entonces desde el terreno de la constitucionalidad al de la oportunidad política. Por lo demás, la alegación de que la exposición de motivos, al apoyarse en el art. 36 de la Ley de expropiación forzosa, se basa en una interpretación errónea del mismo, carece, como dice el Abogado del Estado, de toda relevancia constitucional.

El art. 23 se separa de la búsqueda de un método de valoración que se aproxime al valor de mercado, porque, según se afirma en la exposición de motivos (apartado VI), en el mercado se producen fallos y tensiones especulativas. El legislador estatal pretende así enunciar unos criterios que permitan determinar el valor real u «objetivo» del bien; es decir, un valor que no incluya las expectativas urbanísticas generadas por la acción de los poderes públicos. De ahí, que el precepto desvincule efectivamente la valoración del suelo de su clasificación, atendiendo como criterio central al de la situación fáctica o real del terreno.

El establecimiento de un régimen singular de valoraciones del suelo no es, por otra parte, y como cabe señalar, una novedad de la regulación que ahora se impugna, sino una constante en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico. Más allá de las diferencias de los distintos regímenes de valoración del suelo que ha habido en nuestro país desde la Ley de suelo de 1956, lo cierto es que ninguna legislación urbanística ha remitido sin más, para la valoración del suelo, al valor de mercado, ni siquiera al régimen general de la legislación de expropiación forzosa. La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional exart. 47 CE, y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a «lo que hay» y no a lo que «dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto», a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, «conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad».

Es preciso recordar que, como este Tribunal ha dicho, la Constitución «reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la comunidad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir» (SSTC 37/1987, de 26 marzo, FJ 2, y 89/1994, de 17 de abril, FJ 4). En efecto, el art. 33 CE, tras consagrar en su apartado 1 el derecho a la propiedad privada, dispone en su apartado 2 que «la función social delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes». Es cierto que, como hemos tenido ocasión de reiterar [SSTC 37/1987, FJ 2; 170/1989, FJ 8 b), y 204/2004, FJ 5], «la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho y que, por tanto, la definición de la propiedad que en cada caso se infiera de las Leyes o de las medidas adoptadas en virtud de las mismas, puede y debe ser controlada por este Tribunal Constitucional o por los órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias», pues, en todo caso, el legislador ha de respetar «el contenido esencial o mínimo de la propiedad privada entendido como recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como practicabilidad o posibilidad efectiva de realización del derecho, sin que las limitaciones y deberes que se impongan al propietario deban ir más allá de lo razonable» (STC 37/1987, FJ 2). Ahora bien, no puede obviarse que, como también hemos razonado, «la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como derecho individual, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el art. 348 del Código Civil», pues «la progresiva incorporación de finalidades sociales… ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos» que se traducido «en diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae» (STC 37/1987, FJ 2). Una transformación en la concepción dominical que ha afectado de forma singularmente intensa a la propiedad inmobiliaria (STC 37/1987, FJ 2).

Como este Tribunal ha reiterado (por todas, STC 61/1997, FJ 10), el legislador cuenta para la configuración singular de los distintos estatutos del derecho de propiedad, con un importante margen de discrecionalidad. Pues bien, el legislador estatal en ejercicio de su competencia para la regulación del derecho de propiedad del suelo (art. 149.1.1 CE), y en atención a la función social que ésta ha de cumplir (art. 33.2 CE), ha optado, en línea con nuestra tradición urbanística —tanto legislativa como jurisprudencial (por todas, STS de 18 de octubre de 2011)— y dentro de la libertad de conformación del derecho que le corresponde, por una concepción estatutaria de la propiedad urbanística conforme a la cual el ius aedificandi no forma parte integrante del contenido inicial del derecho, sino que se va adquiriendo en función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos. Así lo dispone el art. 7 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 que dice que «la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo». La patrimonizalización de la edificabilidad, sigue explicando el precepto, «se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda». La edificabilidad no es, pues, una cualidad del suelo mismo, sino un contenido que le otorga la ley y el plan a cambio del cumplimiento de determinadas obligaciones. Y es indudable que esta configuración legítima del derecho de propiedad urbanística tiene lógicamente una incidencia y traducción en el régimen de valoración del suelo: el ius aedificandi sólo se integra en la valoración del suelo cuando está ya patrimonializado, esto es, en el suelo urbanizado, mientras que, en el suelo rural, la indemnización de la simple expectativa urbanística se condiciona a la concurrencia de determinadas circunstancias establecidas en la Ley.

Desligada, así, la valoración del suelo de la clasificación del mismo, para fijar la indemnización en el suelo rural se abandona el método de comparación porque se entiende que «muy pocas veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la eliminación de elementos especulativos, para lo que se adopta el método asimismo habitual de la capitalización de rentas pero sin olvidar que, sin considerar las expectativas urbanísticas, la localización influye en el valor del suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra» (exposición de motivos, V), por lo que se prevén mecanismos de corrección de la valoración inicial que responde únicamente a la capitalización de rentas.

Por otra parte, cuando el suelo está sometido a una transformación urbanizadora o edificatoria, el legislador, tal y como se explica en la exposición de motivos, contempla la indemnización de los «gastos e inversiones acometidos junto con una prima razonable que retribuya el riesgo asumido y se evitan saltos valorativos difícilmente entendibles en el curso del proceso de ordenación y ejecución urbanísticas» (exposición de motivos, VI). Y cuando «una decisión administrativa impide participar en la ejecución de una actuación de urbanización, o altera las condiciones de ésta, sin que medie incumplimiento por parte de los propietarios, se valora la privación de dicha facultad en sí misma, lo que contribuye a un tratamiento más ponderado de la situación en la que se encuentran aquéllos». De esta forma, se pretende establecer un régimen que, «sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la función social de la propiedad» (exposición de motivos, VI).

Pues bien, esta regulación (arts. 25 y 26 del texto refundido de 2008), que prevé un complemento indemnizatorio importante, no ha sido objeto de impugnación y sobre su conformidad o no al texto constitucional tampoco han realizado los recurrentes argumentación específica alguna si quiera por su relación con el art. 22 de la Ley de suelo 2007 y 23 del texto refundido de 2008. Por tanto, este Tribunal tampoco tiene que entrar ahora a enjuiciar la constitucionalidad ni de estas reglas adicionales concretas, ni siquiera del sistema de valoración completo.

Con todo, cabe afirmar que el sistema de valoración a efectos indemnizatorios que parte del criterio de la capitalización de rentas, modulado en atención a otros factores, es un sistema que incorpora criterios acordes con la idea del valor real o económico del bien y que, en principio y en abstracto, puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización correspondiente, en línea con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTDEH de 24 de abril de 2003, caso Yıltaş Yıldız Turistik Tesisleri A.Ş. contra Turquía, y de 6 de diciembre de 2011, caso Anastasakis contra Grecia). No obstante la propia ley reconoce que en determinadas ocasiones este criterio general puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien. Así, la disposición adicional séptima del texto refundido autoriza que el tipo normal de capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación a que se refiere su artículo 23.1 pueda ser corregido —a través de la Ley de presupuestos generales del Estado en la redacción original de 2008, o mediante desarrollo reglamentario en la redacción vigente— cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas. Es así como la norma impugnada permite corregir al alza el valor obtenido por la capitalización real o potencial de la renta en función de factores objetivos de localización del terreno. No obstante, respecto de dichos factores, el art. 23.1 prevé un máximo o límite a la corrección de la valoración del suelo, que incorpora un tope máximo fijo que no se halla justificado, que puede resultar inadecuado para obtener en esos casos una valoración del bien ajustada a su valor real y que, en consecuencia, puede impedir una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso «hasta el máximo del doble» del párrafo tercero del art. 23.1 a) ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE.

En suma, como ya advertimos en la STC 149/1991, de 4 de julio, y desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal, para que la postulada insuficiencia de la indemnización concedida, ex art. 33.3 CE, «comporte la inconstitucionalidad de la norma que fija la indemnización para la expropiación de un conjunto de bienes, se ha de atender no a las circunstancias precisas que en cada supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un ‘proporcional equilibrio’ [STC 166/1986, fundamento jurídico 13 B)] entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable» [FJ 8 B a)]. Ciñéndonos a los preceptos que son objeto de este proceso y a los términos en los que el debate procesal ha quedado delimitado por las alegaciones de las partes, puede afirmarse con razonable fundamentación que, per se, el método de valoración del suelo rural regulado en el art. 23.1 del texto refundido 2008 no incurre, con la salvedad del inciso declarado inconstitucional, en infracción del art. 33.3 CE. Pero es pertinente recordar que esta conclusión no cierra en modo alguno el paso a ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria, si estimaran que la concreta aplicación de los criterios de valoración lesiona sus derechos. En consecuencia y por esta segunda vía, la duda de constitucionalidad que pudiera suscitar dicha aplicación puede ser sometida, siempre que se aporten los necesarios elementos de juicio, a este Tribunal, toda vez que el art. 38.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) «permite la sucesión entre recurso desestimado y cuestión de inconstitucionalidad sobre igual objeto, esto es, frente al mismo precepto legal y con fundamento en la infracción ‘de idéntico precepto constitucional’» (STC 319/1993, de 27 de octubre, FJ 2).

Ninguna vulneración se advierte, por otra parte, del art. 14 CE —que exige que las situaciones homogéneas sean tratadas idénticamente en sus consecuencias jurídicas—, pues el art. 23 establece el método de valoración del suelo rural a efectos expropiatorios, reparcelatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Y todos los propietarios que se vean afectados por una de estas operaciones o por un daño ocasionado por los servicios públicos reciben el mismo trato en la ley, que, claro está, lo que no regula es la valoración de los bienes en el mercado, la cual sigue sus propias leyes.

El art. 23 no vulnera el art. 14 CE porque no introduce diversidad alguna de trato entre ciudadanos que se encuentran en una situación sustancialmente igual, en la que se encuentran todos los sometidos a expropiaciones, reparcelaciones o daños ocasionados por los servicios públicos, sin que esta situación sea equiparable a la venta de bienes y derechos en el mercado, la cual no puede erigirse en legítimo tertium comparationis, pues ello equivaldría a entender que el legislador estatal está obligado a establecer como método de valoración del suelo el método de mercado. Por tanto, y en cuanto el art. 23 no prevé diversidad de trato alguna, siendo una norma que se aplica por igual a todos los ciudadanos que se encuentran en la misma situación, resulta innecesario continuar el examen del precepto desde la óptica del principio de igualdad (SSTC 181/2000, de 29 de junio, FJ 10, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 5).

Por todo lo anterior, procede declarar que el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 no es inconstitucional con la única salvedad del inciso «hasta un máximo del doble» del párrafo tercero del apartado 1 a), que ha de reputarse contrario a la Constitución.

Consulta la sentencia: http://www.boe.es/

Uso de cookies

Este sitio web utiliza cookies para que usted tenga la mejor experiencia de usuario. Si continúa navegando está dando su consentimiento para la aceptación de las mencionadas cookies y la aceptación de nuestra política de cookies, pinche el enlace para mayor información.

ACEPTAR
Aviso de cookies