El Tribunal Constitucional ha declarado nulo un inciso relativo a un precepto legal incluido en la Ley de Presupuestos de Galicia para el año 2008 por considerar que limita de forma injustificada la designación como peritos terceros de profesionales colegiados empleando para ello criterios territoriales
La sentencia declara inconstitucional y nulo el inciso “que tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente” del art. 64.4 a) de la Ley 16/2007, de presupuestos generales de Galicia para el año 2008.
Reproducimos parte de la sentencia a continuación:
El debate de fondo planteado es si la norma autonómica, al introducir como requisito para ser designado perito tercero en el procedimiento de tasación pericial contradictoria, que se tenga centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente, vulnera los arts. 36 y 149.1.1 y 18 CE porque el precepto cuestionado viene a establecer colegios territoriales de ámbito inferior al ámbito territorial mínimo constituido por la provincia, en contra de la norma básica estatal en materia de colegios profesionales y, además, limita el ejercicio profesional en el territorio nacional de los arquitectos técnicos y aparejadores que no tengan su domicilio profesional en el ámbito territorial de la delegación territorial de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente.
El art. 64 de la Ley 16/2007, de 26 de diciembre, fue derogado por la disposición derogatoria única, 1 h) del Decreto Legislativo 1/2011, de 28 de julio, que aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de tributos cedidos por el Estado. En su lugar, el citado texto refundido regula el procedimiento de la tasación pericial contradictoria en el art. 29. La redacción de ambos preceptos es muy similar, y responde a una reorganización de la estructura de la Consellería de Hacienda. En consecuencia, dado que la norma cuestionada resulta todavía aplicable en el proceso a quo y que de su validez depende la decisión a adoptar en éste, la modificación legislativa no afecta a la subsistencia de la presente cuestión de inconstitucionalidad de acuerdo con la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 3; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 3; y 101/2009, de 27 de abril, FJ 2).
El art. 64.4 a) de la Ley 16/2007, de 26 de diciembre, dispone en cuanto a la designación de perito tercero:
“Si la diferencia señalada en el apartado anterior [la diferencia entre el valor comprobado por la Administración y la tasación practicada por el perito designado por el obligado tributario] es superior, habrá de designarse a un perito tercero con arreglo al siguiente procedimiento:
a) Cada delegado territorial de la Consellería de Economía y Hacienda solicitará en el mes de enero de cada año a los distintos colegios, asociaciones o corporaciones profesionales legalmente reconocidos el envío de una lista de colegiados o asociados que tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente, y que estén dispuestos a actuar como peritos terceros, que se agruparán por orden alfabético en diferentes listas teniendo en cuenta la naturaleza de los bienes y derechos a valorar. Elegido por sorteo público uno de cada lista, las designaciones se efectuarán por orden correlativo. Cuando no exista colegio, asociación o corporación profesional competente por la naturaleza de los bienes o derechos a valorar o profesionales dispuestos a actuar como peritos terceros, podrá solicitarse al Banco de España la designación de una sociedad de tasación inscrita en el correspondiente registro oficial. Será necesaria la aceptación expresa por el perito elegido por sorteo, en un plazo de cinco días desde la comunicación de su propuesta de designación. La Administración tributaria competente podrá establecer honorarios estandarizados para los peritos terceros que hayan de ser designados. Dicha aceptación determinará, asimismo, la aceptación de los honorarios aprobados por la Administración.”
2. El órgano judicial proponente de la cuestión de inconstitucionalidad plantea, en primer lugar, un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta en el que se cuestiona el art. 64.4 a) de la Ley 16/2007, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2008, concretamente del inciso “que tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente”, por su supuesta contradicción con la norma básica estatal, el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, según la redacción dada por el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, del que derivaría la vulneración de los arts. 36 y 149.1.1 y 18 CE. Para el órgano judicial que formula la cuestión de inconstitucionalidad la determinación del ejercicio de las profesiones liberales es competencia básica estatal y está presidida por el principio de igualdad constitucional sin que sea admisible, una vez establecido su ámbito territorial provincial por la norma autonómica de desarrollo de la base estatal, que el mismo pueda ser segmentado por el art. 64.4 a) de la Ley 16/2007, de presupuestos generales de Galicia para el año 2008, por incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por infracción de los arts. 36 y 149.1.1 y 18 CE.
En los supuestos de posible inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales, el Tribunal tiene declarado que “el éxito de la impugnación requerirá, de un lado, la constatación de que en efecto la norma estatal reúne la condición de básica y que, por lo tanto, ha sido dictada al amparo de la distribución constitucional de competencias. De otra parte, habrá de verificarse si existe una verdadera y real contradicción entre la norma impugnada y la norma estatal básica que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (STC 4/1981, de 2 de febrero), toda vez que el principio de conservación de la ley (SSTC 63/1982, de 20 de octubre, y 16/1998, de 26 de enero) habilita a este Tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma impugnada no sería contraria al orden constitucional de competencias” (SSTC 113/2010, de 24 de noviembre, FJ 2 y 181/2012, de 15 de octubre, FJ 3, entre otras).
El art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, que el órgano judicial identifica como norma básica estatal infringida por el precepto cuestionado ha tenido diversas redacciones. Aunque en el Auto de planteamiento de la cuestión se alude a la redacción dada por Ley 7/1997, de 14 de abril, lo cierto es que en el mismo se reproduce el precepto conforme a la redacción dada por el art. 39 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, que estableció: “[e]s requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente. Cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio del Estado, sin que pueda exigirse por los colegios en cuyo ámbito territorial no radique dicho domicilio habilitación alguna ni el pago de contraprestaciones económicas distintas de aquellas que exijan habitualmente a sus colegiados por la prestación de los servicios de los que sean beneficiarios y que no se encuentren cubiertos por la cuota colegial. Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los Estatutos Generales o, en su caso, los autonómicos puedan establecer la obligación de los profesionales que ejerzan en un territorio diferente al de colegiación de comunicar a los colegios distintos a los de su inscripción la actuación en su ámbito territorial. Cuando los colegios estén organizados territorialmente atendiendo a la exigencia necesaria del deber de residencia para la prestación de los servicios, la colegiación habilitará solamente para ejercer en el ámbito territorial que corresponda.”
El precepto transcrito tiene carácter de norma básica en sentido formal y material. En sentido formal porque la disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, le atribuye el carácter de legislación básica del Estado dictada al amparo de los arts. 149.1.13 y 18 CE. Y en sentido material porque el art. 3.2 de la Ley de colegios profesionales impone como requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación a un colegio profesional para ejercer en todo el territorio nacional, lo que responde a las competencias estatales para dictar las bases organizativas y competenciales (ex art. 149.1.18 CE) en materia de colegios profesionales en su condición de corporaciones públicas reconocidas por la doctrina constitucional (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4 y 31/2010, de 28 de junio, FJ 71).
3. Una vez constatada la naturaleza de norma básica en sentido formal y material del art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, debemos comprobar si existe una contradicción insalvable entre la citada norma básica y el precepto impugnado.
El art. 3.2 de la Ley de colegios profesionales como norma básica estatal fue desarrollado por la Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de colegios profesionales de Galicia, en virtud de la competencia asumida por el art. 27 del Estatuto de Autonomía de Galicia, aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, y de la Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma Gallega, cuyo art. 5 transfirió competencias de desarrollo legislativo y ejecución en el marco de la legislación básica del Estado en materia de corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales. La Ley 11/2001, de 18 de septiembre, de colegios profesionales de Galicia (Ley 11/2001 en lo que sigue) establece expresamente en el art. 2.3, primer inciso, que “es requisito para el ejercicio de las profesiones con obligación legal de colegiación estar inscrito en el colegio correspondiente”. El art. 2.4, primer párrafo, de la Ley 11/2001 establece que “cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de los mismos, que será el del domicilio profesional único o principal”. En cuanto a la constitución de los colegios profesionales dispone el legislador autonómico que “el ámbito territorial mínimo de los colegios de nueva creación será la provincia” (art.11.4) sin que pueda constituirse “más de un colegio profesional de idéntica profesión dentro de un mismo ámbito territorial” (art. 11.5). Es así coherente la norma básica estatal (art. 3.2 de la Ley 2/1974 de colegios profesionales) con las disposiciones autonómicas dictadas en desarrollo legislativo de la misma, como son los arts. 2, apartados 3 y 4, así como el art. 11, apartados 4 y 5 de la citada Ley 11/2001, que establecen como hemos visto no sólo el requisito de incorporación a un colegio profesional para el ejercicio de una profesión colegiada, sino también, en ejercicio de sus legítimas competencias de desarrollo legislativo, que el ámbito territorial mínimo de los colegios de nueva creación será la provincia.
Así expuesta la norma básica estatal, y su desarrollo por la normativa autonómica, no se aprecia contradicción inmediata entre dicho marco básico y el art. 64.4 a) de la Ley 16/2007, de 26 de diciembre que se controvierte, pues no incide directamente sobre los requisitos sustantivos de la colegiación, ni por lo tanto introduce ninguna excepción a la misma de manera directa. En efecto, en sentido estricto, el art. 64.4 a) cuestionado no establece, de forma directa, una excepción al ámbito de colegiación, pues no modifica la norma autonómica (Ley de colegios profesionales de Galicia) ni segmenta el ámbito territorial de colegiación, que sigue siendo la provincia. En concreto, y como se ha expuesto, el art. 64.4 a) se encuadra en el contexto de las normas procedimentales tributarias, estableciendo los requisitos que deben cumplir aquellos que deseen actuar como peritos terceros en las tasaciones periciales contradictorias. En suma, la norma impugnada no contiene regulación sustantiva alguna que directamente afecte a la normativa que regula el ejercicio profesional de los profesionales colegiados, sino que se integra en la regulación del de gestión tributaria en el que dichos profesionales pueden intervenir como peritos.
4. Debemos entonces abordar la segunda tacha de inconstitucionalidad, y es si este precepto, que como se ha expuesto delimita la actividad profesional de los peritos, cuya colegiación no será ya requisito suficiente para poder actuar en los procedimientos tributarios, debiendo además tener “centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente”, supone una restricción contraria al art. 36 CE toda vez que, de acuerdo con el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, “cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español”. Por tanto, una limitación al ejercicio, aunque sea de forma indirecta, sería contraria a la finalidad del citado precepto, de no estar justificada.
No se discute que suponga efectivamente una restricción a la actuación posible de los colegiados, algo en lo que coinciden todas las partes que han formulado alegaciones, pues la norma limita, por razón del territorio, una de las intervenciones profesionales o actividades posibles de los colegiados, cual es la de actuar como perito en los citados procedimientos de tasación pericial contradictoria. Esta restricción a la actividad profesional de los colegiados se produce con independencia de que las normas —impugnada y básica— operen en planos distintos, pues lo cierto es que la consecuencia de la norma impugnada es que los colegiados no pueden ya ejercer su labor en todo el territorio, pues una parte de su actividad, la consistente en intervenir como perito tercero en el procedimiento de tasación pericial contradictoria, se ve sujeta a un requisito que se adiciona a la exigencia de colegiación, concretamente que tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente. Esto tiene, como parece evidente, consecuencias inmediatas sobre el propio ejercicio de la actividad profesional, aunque ello se lleve a cabo de forma indirecta, limitando el haz de actuaciones o procedimientos en los que los colegiados pueden intervenir.
La cuestión entonces a dilucidar es si esta restricción, que se proyecta como hemos visto únicamente sobre un determinado procedimiento tributario (la tasación pericial contradictoria) supone una limitación a la actividad profesional de los colegiados que resulta contraria al ejercicio de la profesión de colegiado recogido en el art. 36 CE y en los términos legalmente establecidos, ya expuestos. De acuerdo con nuestra doctrina, la existencia de una restricción no determina en sí misma la inconstitucionalidad de la norma, pues para ello debemos todavía examinar si existe una justificación adecuada para la adopción de esta medida, por ejemplo porque se oriente a la atención de otros derechos, bienes e intereses constitucionalmente protegidos (como hemos afirmado respecto de la limitación de derechos fundamentales; SSTC 133/2010, de 2 de diciembre, FJ 7 y 17/2013, de 31 de enero, FJ 4), y, en caso afirmativo, si la medida guarda, además, la debida proporcionalidad entre dichos fines y la citada restricción.
Procede por tanto analizar, en primer lugar, si la medida está justificada.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, para el Abogado del Estado, la norma se incardina en los procedimientos tributarios y forma parte de la competencia de la Comunidad Autónoma. Además, aunque la limitación territorial produce como resultado una minoración de las posibilidades de actuación de los colegiados cuando actúan como peritos, la misma se justifica en el propio principio de eficacia administrativa (art. 103.1 CE) ya que de no haberse introducido la limitación territorial, cualquier cliente público estaría obligado a recabar listas de profesionales de todos los colegios y asociaciones de España, lo que resultaría una carga desproporcionada. Por ello, la norma impugnada resultaría razonable y sus resultados no serían desproporcionados. La misma argumentación despliega el Letrado de la Xunta, para quien el requerimiento por parte de las delegaciones de la Xunta de Galicia a todos los colegios del territorio nacional podría entrañar un problema de extraterritorialidad y, además, que llegado a su punto máximo, se podría plantear no restringirlo a los peritos del territorio español sino abrirlo a todos los de la Unión Europea, lo que resultaría a su vez desproporcionado. Para el Letrado del Parlamento de Galicia la norma está justificada por motivos prácticos, porque relaciona la capacidad para el dictamen pericial sobre inmuebles con el ejercicio profesional en el mismo ámbito territorial donde se sitúa el inmueble a valorar. Finalmente, estima que las normas sobre colegiación no obligan a la Administración a llamar a todos los colegios de cualquier Estado comunitario, lo que haría impracticable la elaboración de la lista de peritos.
La justificación expuesta es insuficiente para considerar legítima la restricción a la efectividad del derecho a la colegiación que la limitación por razón del territorio supone. En primer lugar, porque el hecho de que la limitación se ciña sólo a un concreto tipo de actuación posible de los colegiados, que además se contiene en una norma de contenido tributario, no es válido como argumento a favor de la justificación de la medida, ya que las restricciones al derecho a la colegiación, o cualquier otro derecho reconocido en la Constitución, pueden ser causadas por una norma distinta a la que de forma directa regula dicho derecho. En otras palabras, no sólo se limita al derecho a la colegiación mediante una norma que, directamente, tenga como finalidad su regulación, sino que es pensable que se limite a través de normas que tienen otra finalidad, como sucedería en este caso.
En segundo lugar, también debe descartarse como argumento en favor de la justificación de la medida cuestionada en este pleito el hecho de que la norma haya sido dictada en el ejercicio de las potestades normativas en materia de tributos cedidos, competencia que tampoco ha sido cuestionada en ningún momento. Antes al contrario, como recordamos en la citada STC 161/2012, de 20 de septiembre, la normativa autonómica relativa a la comprobación de valores debe emplear los mismos criterios que el Estado (FJ 7), por lo que incluso el contraste entre la norma autonómica y el art. 135 de la Ley general tributaria (LGT), precepto que no prevé la posibilidad de establecer ninguna limitación de ámbito territorial a los peritos, enervaría esta causa de justificación.
Pero sobre todo, en tercer lugar, debe expresamente descartarse que la restricción contenida en el precepto impugnado encuentre su justificación en la mejor eficacia administrativa (art. 103 CE). En efecto, la alegación de que, de no existir la citada limitación territorial, ello supondría la carga para las Administraciones tributarias de cursar una solicitud a todos los colegios no se desprende del propio tenor del art. 64.4 a), precepto que desplaza de hecho esta supuesta carga a los propios “colegios, asociaciones o corporaciones profesionales legalmente reconocidos”, que son quienes deberán enviar la lista de colegiados y asociados. El requisito de que esta lista deba incluir únicamente a aquellos colegiados o asociados “que tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente” se dirige por tanto primordialmente a ellos, sin que, de contrario, pueda entenderse que la ausencia de esta limitación territorial hubiera de suponer una carga adicional para la Administración tributaria actuante. En otras palabras, tanto la norma impugnada, como la que se utiliza como término de comparación en las alegaciones (art. 135 LGT) establecen en todo caso el mandato de que, desde la correspondiente Administración tributaria, se solicite a los todos colegios, asociaciones o corporaciones profesionales legalmente reconocidos el envío de una lista de colegiados o asociados. Es decir, en todo caso debe cursarse dicha solicitud a todos los colegios. A partir de ahí, la designación de perito tendrá lugar entre quienes “estén dispuestos a actuar como peritos terceros”, siendo además necesaria “la aceptación expresa por el perito elegido por sorteo, en un plazo de cinco días desde la comunicación de su propuesta de designación” y estableciendo, en fin, que sus honorarios podrán ser estandarizados. No es, en definitiva, razonable, que la falta de restricción del ámbito territorial deba resultar en una carga adicional, sino que en todo caso dicha carga recaería sobre los colegios, pues son éstos los que envían el listado de quienes estén dispuestos a actuar como peritos terceros. Y puesto que no se aprecia la carga que se pretendería aligerar con la norma, en pos del art. 103 CE, tampoco puede admitirse la citada causa de justificación a la restricción de la libertad de colegiación.
A partir de lo anterior, debemos estimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada, y concluir que el precepto impugnado obstaculiza de manera injustificada el ejercicio de las profesiones colegiadas para aquellos colegiados que no tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente. En consecuencia, debemos declarar inconstitucional y nulo el inciso “que tengan centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus actividades en el ámbito territorial de la delegación de la Consellería de Economía y Hacienda correspondiente” del art. 64.4 a) de la Ley 16/2007, de presupuestos generales de Galicia para el año 2008, por vulnerar el art. 36 CE.